Voor het ene kind betekent gelijke kansen dat het een passend diploma kan halen. Voor het andere dat de gezinssituatie geen belemmering vormt, of dat het zich gezien en welkom voelt op school. Die opvattingen kunnen naast elkaar bestaan, legde Koekkoek tijdens haar promotie uit. Maar ze leiden niet vanzelf tot dezelfde aanpak.
“Wie denkt aan diploma’s, kiest andere aanpakken of maatregelen dan wie denkt aan gezien worden in de klas.” Juist daarom moeten mensen die samen kansenongelijkheid bestrijden eerst bespreken wat ze willen bereiken. In de praktijk gebeurt dat lang niet altijd. “Mensen dachten bijna altijd dat ze het met elkaar eens waren. Ze gebruikten hetzelfde woord, knikten naar elkaar en bedoelden dan toch net weer iets anders.”
Hetzelfde woord, verschillende doelen
Koekkoek onderzocht twee middelgrote Nederlandse gemeenten waar al enkele jaren een netwerk tegen kansenongelijkheid bestond. Ze nam 531 vragenlijsten en 41 interviews af bij ouders, leraren, schoolleiders, onderwijsbestuurders, wethouders en beleidsmedewerkers. Het onderzoek betrof zowel het basis- als het voortgezet onderwijs.
Ze keek naar de manier waarop mensen het probleem begrijpen, de verantwoordelijkheid die ze ervoor voelen en de mogelijkheden die ze zien om verandering te brengen. Daarbij maakte ze onderscheid tussen een taak voor jezelf zien en het gevoel hebben die taak ook te kunnen uitvoeren.
De betekenis die deelnemers aan gelijke kansen gaven, verschilde bijna van persoon tot persoon. Die verschillen vielen niet eenvoudig samen met hun functie: leraren vormden niet één groep met dezelfde opvatting tegenover beleidsmakers met een andere visie.
Volgens Koekkoek bemoeilijkt die onuitgesproken verscheidenheid ook het beoordelen van maatregelen. “Kansenongelijkheid is een containerbegrip. Als we niet weten wat we bedoelen of waar we naartoe willen, dan weten we ook niet wat de interventies moeten bereiken en kunnen we ook niet zien of dat ze werken.”
Over de noodzaak om iets te doen bestond veel overeenstemming. Vrijwel alle deelnemers vonden kansenongelijkheid urgent en oplosbaar. Ze benadrukten het belang van samenwerking en vonden dat de verantwoordelijkheid over verschillende groepen verdeeld is, of zou moeten zijn. Vooral bestuurders en beleidsmakers waren optimistisch. “Dat is op zich goed nieuws, maar het betekent ook dat de mensen op de werkvloer het soms nog wat minder rooskleurig zien.”
Verantwoordelijkheid voelen is niet genoeg
In interviews vertelden schoolleiders bijvoorbeeld dat zij iets extra’s wilden organiseren voor leerlingen die dat nodig hadden. Vervolgens ontbrak het aan tijd of helpende handen. “Een rol zien is dus nog niet altijd hetzelfde als een rol kunnen pakken.”
Met een statistisch model onderzocht Koekkoek hoe de opvattingen van leraren en schoolleiders samenhingen met hun verantwoordelijkheidsgevoel en hun ervaren handelingsvermogen. Wie kansenongelijkheid urgenter en beter oplosbaar vond, voelde zich doorgaans meer verantwoordelijk en zag meer mogelijkheden om bij te dragen. Eigenaarschap lijkt daarmee een schakel tussen het herkennen van het probleem en het gevoel iets te kunnen doen.
Maar bij een gebrek aan tijd en geld leunt dat handelingsvermogen sterker op persoonlijke betrokkenheid. “Als leraren en schoolleiders te weinig tijd en budget ervaren, dan hangt hun handelingsvermogen, sterker af van hun eigenaarschap. En dat is eigenlijk oneerlijk, want zo gaat er wel heel veel afhangen van iemands individuele verantwoordelijkheidsgevoel.”
Daarom moeten bestuurders en beleidsmakers volgens haar zorgen dat mensen hun verantwoordelijkheid ook kunnen waarmaken. Dat vraagt voldoende tijd en budget, maar eveneens coördinatie, kennisdeling en duidelijkheid over gezamenlijke doelen.
Vooral leraren in het voortgezet onderwijs lopen vast
Tijdens de verdediging vroeg Daury Jansen, universitair docent Onderwijswetenschappen aan de Universiteit van Amsterdam, waarom de aanbevelingen zo algemeen waren geformuleerd. Juist leraren in het voortgezet onderwijs ervoeren immers de minste mogelijkheden om verandering te brengen. Zij hadden bovendien het vaakst het gevoel er alleen voor te staan.
Koekkoek bevestigde dat leraren en schoolleiders in beide sectoren minder handelingsvermogen ervoeren dan bestuurders en beleidsmakers. Leraren in het voortgezet onderwijs scoorden daarbij telkens het laagst.
Bij hen speelde naast tijdgebrek ook onduidelijkheid over hun opdracht. Volgens Koekkoek zeiden zij in interviews: “Ja, ik wil wel wat doen, maar ik weet eigenlijk niet precies wat er nou van me verwacht wordt.”
In het gesprek met Trudie Schils, hoogleraar Onderwijseconomie aan de Universiteit Maastricht, maakte ze daarnaast onderscheid tussen verschillende belemmeringen. Sommige leraren hebben ideeën, maar lopen vast op praktische omstandigheden of de inrichting van het onderwijs. Anderen willen bijdragen, maar hebben meer richting nodig. Een bestuursvisie bereikt de klas niet vanzelf.
Die leraren, legde Koekkoek uit, “hebben misschien wel een keer van die visie gehoord, maar weten eigenlijk niet zo goed wat dat dan voor hun betekent of wat er dan van hun verwacht wordt”. Daar zijn vooral communicatie en afstemming nodig. Ze had deze groepen overigens niet met een afzonderlijke statistische analyse onderscheiden; het onderscheid kwam naar voren in haar interviews.
Hoe kritisch kijken we naar het stelsel?
De commissie plaatste ook vraagtekens bij de manier waarop kansenongelijkheid in het onderzoek was afgebakend. Lisa Gaikhorst, bijzonder hoogleraar Gelijke ontwikkelings- en onderwijskansen aan de Universiteit Leiden, vond de zes gebruikte definities aan de veilige kant. Ze gingen vooral over toegang, ontwikkelingsmogelijkheden en uitkomsten. Brede ongelijkheidsstructuren en machtsverhoudingen kwamen minder duidelijk in beeld.
Gezien en gehoord worden is immers nog iets anders dan zeggenschap hebben of ongelijke verhoudingen kunnen veranderen. De opponent vroeg of de gekozen definities de antwoorden hadden gestuurd en mogelijk sociaal wenselijke reacties uitlokten.
Koekkoek erkende dat de definities minder maatschappijkritisch waren. Wel konden deelnemers zelf een definitie toevoegen. In de interviews kregen zij bovendien geen vooraf geformuleerde keuzemogelijkheden. Ook via vragen over oorzaken probeerde zij te achterhalen of mensen ongelijkheid verbonden aan het onderwijsstelsel of de samenleving.
Kansenongelijkheid lijkt me nou bij uitstek een stelselprobleem
Een ander discussiepunt was de keuze voor onderzoek op gemeentelijk niveau. Edith Hooge, hoogleraar Onderwijsbeleid, -bestuur en governance aan de Universiteit van Amsterdam, vroeg of de verantwoordelijkheid daarmee wel op de juiste plek wordt gezocht. “Kansenongelijkheid in het onderwijs lijkt me nou bij uitstek in ieder geval een stelselprobleem.” Daarmee is volgens haar de rijksoverheid de primaire probleemeigenaar, die ook de aanpak moet sturen.
Het Rijk heeft daarvoor bovendien mogelijkheden die gemeenten niet hebben, betoogde Hooge. “De rijksoverheid kan via de bekostigingssystematiek iets doen aan die concurrentieverhoudingen tussen scholen.” Ook kan de landelijke overheid via regelgeving ingrijpen in selectie en overgangen in het onderwijs. Waarom richtte Koekkoek haar onderzoek dan vooral op lokale samenwerking?
Als ik dit proefschrift morgen weer zou doen, zou ik denk ik weer opnieuw naar gemeentes gaan kijken
Koekkoek wees erop dat gemeenten middelen verdelen, onder meer voor onderwijsachterstandenbeleid, en dat lokale netwerken zichtbaar maken waar de aanpak vastloopt. Ze zou daarom opnieuw voor die onderzoeksopzet kiezen. “Als ik dit proefschrift morgen weer zou doen, zou ik denk ik weer opnieuw naar gemeentes gaan kijken. Juist ook omdat het ook heel informatief kan zijn voor de landelijke overheid.”
Hooge vroeg vervolgens of de aanduiding ‘wicked problem’ niet te weinig recht doet aan de politieke tegenstellingen rond kansenongelijkheid. “Het zijn problemen waarbij de definitie, wat is het probleem, de urgentie, hoe erg is dat dan, en de aanpak, daar moeten steeds hele grote politieke afstanden en belangentegenstellingen worden overbrugd.” Dat vraagt volgens haar politieke wil en het vermogen tot een compromis te komen.
Ze opperde dat het vraagstuk juist moeilijk hanteerbaar wordt wanneer de landelijke politiek die tegenstellingen niet overbrugt en de verantwoordelijkheid doorschuift. De boodschap wordt dan: “Dus ga het lokaal maar uitzoeken.” Zou kansenongelijkheid op centraal niveau een complex probleem kunnen zijn, dat door die decentralisatie een ‘wicked problem’ wordt?
Ik denk eerlijk gezegd dat het ook op nationaal vlak echt niet eenvoudig is
Koekkoek noemde dat een interessante invalshoek die ze nog niet eerder zo had bekeken. Toch blijft het vraagstuk volgens haar ook landelijk ingewikkeld. “Ik denk eerlijk gezegd dat het ook op nationaal vlak echt niet eenvoudig is. Dat het niet zomaar een simpel probleem is. Juist omdat het zo normatief is.”
Met haar onderzoek wilde ze die uiteenlopende opvattingen juist zichtbaar maken. De discussie gaat niet alleen over de aanpak, maar begint al bij de vraag wat gelijke kansen precies zijn. “Maar over welke kansen het dan gaat en wanneer ze dan wel gelijk zouden zijn, dat blijft normatief. En dat blijft dus ingewikkeld.”
Samenwerking vraagt meer dan goede bedoelingen
Haar boodschap aan bestuurders en beleidsmakers is daarom om samenwerking concreet te maken. “Het vraagt afstemming over wie wat kan, wil en mag en wat we van elkaar mogen verwachten.” Goede bedoelingen zijn breed aanwezig. “Vrijwel iedereen wil dus een steentje bijdragen, maar dan moeten we eerst wel weten wie welk steentje bijdraagt en zorgen dat ze dat ook kunnen doen.”
