Met een uitvoerig en juridisch zorgvuldig betoog heeft Stefan Philipsen vrijdag aan de Radboud Universiteit zijn ambt als bijzonder hoogleraar onderwijsrecht aanvaard. In zijn oratie, getiteld Weerbaar onderwijsrecht, keerde hij zich tegen de groeiende roep om wijziging van Artikel 23 van de Grondwet.
Bontenbal leek af te stevenen op een regelrechte triomf, maar toen kwam Artikel 23
Philipsen opende zijn oratie met een voorbeeld uit de recente verkiezingscampagne. “U zult het zich vast nog kunnen herinneren,” begon hij. “Het CDA leek in de verkiezingscampagne van 2025 af te stevenen op een regelrechte triomf.” Dat beeld sloeg volgens hem abrupt om na een optreden van de partijleider bij Nieuwsuur, waarin werd gereageerd op een reportage over het burgerschapsonderwijs op reformatorische en islamitische scholen.
“In plaats van politiek te duiden,” schetste Philipsen, “schakelde de lijsttrekker onmiddellijk over op een constitutioneel-rechtelijk vocabulaire.” Daarbij verwees hij naar Artikel 23 van de Grondwet en naar de onvermijdelijkheid van grondrechtenconflicten in een pluriforme democratie. “Dat veranderde toen,” concludeerde Philipsen droog, doelend op het moment waarop de campagne volgens hem kantelde. Het optreden werd breed opgevat als illustratief voor hoe het beroep op Artikel 23 niet alleen juridisch, maar ook politiek verkeerd kan uitpakken.
De weerbaarheid van Artikel 23 schuilt in het vermogen om maatschappelijke veranderingen te accommoderen
Die twijfel wordt, zo schetste Philipsen, mede gevoed door voorstellen om Artikel 23 te herzien. Hij verwees onder meer naar het plan van PvdA-Kamerlid Habtamu de Hoop om het recht op onderwijs expliciet in de Grondwet op te nemen. Ook de discussie rond de wettelijke burgerschapsopdracht en recente Kamermoties over de vrijheid van richting passen volgens hem in dat patroon. Tegenover deze herzieningsdrang plaatste Philipsen een andere benadering. De weerbaarheid van Artikel 23 schuilt volgens hem niet in starheid, maar juist in het vermogen om maatschappelijke veranderingen te accommoderen zonder zijn kern te verliezen.
“Weerbaarheid drukt het vermogen uit van een systeem van rechtsnormen om verzet tegen de inhoud ervan te weerstaan,” aldus Philipsen. Maar dat vermogen bestaat alleen, zo benadrukte hij, als niet iedere beleidswijziging onmiddellijk als een aanval op de Grondwet wordt gezien. Een weerbare grondwetsbepaling vereist daarom ook flexibiliteit.
Normatieve mist rond schoolkeuzevrijheid
Het eerste perspectief dat Philipsen uitwerkte, noemde hij flexibiliteit in grondwetsbeleving. Daarmee doelde hij op de manier waarop in het debat steeds meer waarden als grondwettelijk beschermd worden gepresenteerd, terwijl zij dat juridisch niet zijn. Dat leidt volgens hem tot een “normatieve mist” rond Artikel 23.
Als voorbeeld noemde hij de schoolkeuzevrijheid, die in recente wetgeving en beleidsstukken vaak wordt opgevoerd als een grondwettelijke waarde. Zo werd bij de Wet meer ruimte voor nieuwe scholen expliciet verwezen naar de keuzevrijheid van ouders als rechtvaardiging voor richtingvrije scholenplanning. Philipsen bestreed dat deze keuzevrijheid in Artikel 23 besloten ligt. “Er bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat keuzevrijheid die voortkomt uit vrije concurrentie tussen scholen onderdeel is van Artikel 23 Grondwet,” stelde hij. De idee dat ouders als consumenten vrij kunnen opereren op een onderwijsmarkt, heeft volgens hem nooit deel uitgemaakt van de grondwetsgeschiedenis.
Onderwijswetgeving is beleid, geen noodlot
Het tweede perspectief betrof de flexibiliteit in wat Philipsen aanduidde als constitutioneel beleid. Daarbij richtte hij zich op twee veelgehoorde klachten over de onderwijswetgeving. Enerzijds zouden leerlingen en ouders te weinig rechtstreeks rechten hebben. Anderzijds zou de regelgeving te gedetailleerd en verstikkend zijn.
Beide problemen worden volgens Philipsen vaak aan Artikel 23 toegeschreven, maar die koppeling is volgens hem onjuist. Dat de wet zich vrijwel uitsluitend richt tot schoolbesturen, is geen onvermijdelijk gevolg van de Grondwet, maar het resultaat van een specifieke interpretatie. De praktijk waarin onderwijswetgeving vooral als subsidieregelgeving functioneert, betekent dat naleving een voorwaarde is voor bekostiging, niet een zelfstandige wettelijke plicht.
Die benadering is volgens Philipsen echter geen constitutionele noodzaak. “Er bestaat geen plicht noch noodzaak om altijd het bevoegd gezag te adresseren,” stelde hij. Het is juridisch mogelijk om expliciete rechten voor ouders en leerlingen in de wet vast te leggen, zonder Artikel 23 te wijzigen. Ook kan de wetgever kiezen voor meer kaderwetgeving, waarin principes centraal staan en ruimte bestaat voor differentiatie tussen schooltypen.
Motie-Kisteman en de grenzen van regulering
Het derde perspectief dat Philipsen behandelde, betrof de flexibiliteit van Artikel 23 bij beperkingen van de vrijheid van richting. Aanleiding vormde de motie-Kisteman een Kamerlid van de VVD, die de regering oproept te onderzoeken hoe bij burgerschapseisen kan worden voorkomen dat scholen door hun levensbeschouwelijke richting het gelijkheidsbeginsel schenden.
Die motie werd door velen gezien als een frontale aanval op Artikel 23. Philipsen nuanceerde dat beeld, maar was kritisch over de motie zelf. Hij formuleerde twee voorwaarden voor toelaatbare beperkingen van de vrijheid van richting. Ten eerste moeten voorschriften gericht zijn op de bescherming van rechten en vrijheden van leerlingen, ouders of docenten. Ten tweede moeten zij alle scholen raken en niet uitsluitend bijzondere scholen.
Volgens Philipsen voldoet de motie-Kisteman niet aan dat tweede criterium. “De motie verdraagt zich slecht met dit uitgangspunt, omdat het zich alleen richt op scholen met een richting,” zei hij. Daarmee staat zij volgens hem op gespannen voet met de Grondwet. Tegelijkertijd benadrukte hij dat regulering van de vrijheid van richting niet per definitie ongrondwettig is, zolang zij aan deze voorwaarden voldoet.
Kritische kanttekeningen bij burgerschapsonderwijs
In het verlengde daarvan ging Philipsen in op de wettelijke burgerschapsopdracht. De vorm ervan, die voor alle scholen geldt, achtte hij in lijn met Artikel 23. Het doel riep echter fundamentele vragen op. De opdracht is volgens hem niet primair gericht op bescherming van individuele rechten, maar op het veiligstellen van rechtsstatelijke waarden als algemeen belang.
Dat denken leidt ertoe dat leerlingen instrumenteel worden ingezet voor een hoger waardekader, stelde Philipsen. “Dit verdraagt zich heel slecht met de autonomie van het individu en van gemeenschappen waar de klassiek liberale visie op de rechtsstaat van uitgaat.” Daarmee pleitte hij niet voor onmiddellijke afschaffing van burgerschapsonderwijs, maar wel voor een herbezinning op de onderliggende normatieve aannames.
Onderzoeksagenda en positionering
Tot slot schetste Philipsen zijn onderzoeksagenda voor de komende jaren. Hij wil zich richten op de normatieve grondslagen van het Nederlandse onderwijsbestel, met burgerschapsonderwijs als analytische lens. Daarbij gaat het onder meer om de rol van toezichthouders bij abstracte rechtsstatelijke waarden en om de toekomstige betekenis van Artikel 23 binnen de constitutionele rechtsorde.
De oratie markeerde ook zijn terugkeer naar Nijmegen. Philipsen studeerde in 2012 af aan de Radboud Universiteit en promoveerde in 2017 op een proefschrift over de vrijheid van schoolstichting. Hij volgt Ben Vermeulen op als bijzonder hoogleraar onderwijsrecht; de leerstoel wordt gefinancierd door de Stichting Katholieke School.
