Zij onderzochten niet of de functiemix daadwerkelijk heeft geleid tot minder uitstroom of beter onderwijs. In plaats daarvan reconstrueerden zij de redenering achter het beleid: waarom zouden verschillende functies, hogere salarisschalen en meer erkenning ertoe moeten leiden dat leraren gemotiveerder raken, zich verder ontwikkelen en langer in het onderwijs blijven?
Meer loopbaanmogelijkheden voor leraren
De functiemix werd in 2008 ingevoerd als onderdeel van het convenant Leerkracht van Nederland. Het beleid moest het beroep van leraar aantrekkelijker maken door meer loopbaanmogelijkheden te creëren. Leraren konden op basis van hun expertise, verantwoordelijkheden en prestaties doorgroeien naar een andere functie en een hogere salarisschaal.
Daarmee wilde de overheid verschillende problemen tegelijk aanpakken. De functiemix moest bijdragen aan het behoud van leraren, de kwaliteit van het onderwijs verbeteren en het personeelsbeleid van scholen professionaliseren. De achtergrond daarvan is een aanhoudend lerarentekort. In 2024 kwam dat tekort volgens de door de onderzoekers gebruikte cijfers uit op ongeveer 7.700 voltijdsbanen, ongeveer acht procent van het landelijke lerarenbestand.
Het uitgangspunt van de functiemix lijkt overzichtelijk. Wie zich ontwikkelt, extra verantwoordelijkheden op zich neemt of bijzondere expertise bezit, krijgt daarvoor erkenning en kan financieel doorgroeien. Dat zou de motivatie en werktevredenheid verhogen. Meer gemotiveerde leraren zouden vervolgens minder snel vertrekken en binnen de school meer bijdragen aan samenwerking en onderwijsontwikkeling. Volgens Lionaar en Verkroost bevat die redenering echter verschillende aannames die bij de invoering onvoldoende expliciet zijn gemaakt.
Promotie moet als eerlijk worden ervaren
De onderzoekers analyseerden 186 beleidsdocumenten, evaluaties, inspectiegegevens en wetenschappelijke studies uit de periode 2007 tot en met 2025. Vervolgens legden zij hun gereconstrueerde model voor aan dertig leraren, schoolleiders, HRM-medewerkers, bestuurders en ambtenaren. Zij spraken met deze betrokkenen over de herkenbaarheid en aannemelijkheid van de veronderstellingen achter het beleid.
Uit de reconstructie komen drie belangrijke redeneringen naar voren. Financiële doorgroeimogelijkheden zouden leraren motiveren en daarmee de uitstroom verminderen. Verschillende functies zouden de kennis en expertise van leraren zichtbaarder maken, waardoor hun professionele identiteit en werktevredenheid toenemen. Gedeeld leiderschap en samenwerking zouden ten slotte het leren binnen de school bevorderen en zo bijdragen aan de onderwijskwaliteit.
Geen van deze processen ontstaat volgens de onderzoekers vanzelf. Een hogere schaal motiveert alleen wanneer leraren de verdeling van functies en beloningen als eerlijk beschouwen. Onduidelijke criteria, weinig beschikbare hogere functies of beslissingen die als willekeurig worden ervaren, kunnen juist frustratie en concurrentie veroorzaken.
De manier waarop een school de functiemix uitvoert, is daarom doorslaggevend. Scholen hebben transparante procedures, voldoende deskundigheid op het gebied van personeelsbeleid en leidinggevenden nodig die de functieverdeling kunnen uitleggen en begeleiden. Ook moet binnen de school voldoende vertrouwen bestaan. Zonder dat vertrouwen kan een hogere functie worden gezien als een willekeurige beloning of als een teken dat het werk van andere leraren minder wordt gewaardeerd.
Leraren hechten meer aan erkenning dan aan geld
De gesprekken met betrokkenen leidden tot een belangrijke aanpassing van het model. In de oorspronkelijke beleidsredenering stonden financiële prikkels centraal. Uit de reconstructie blijkt echter dat eerlijkheid, legitimiteit en een evenwichtige verdeling van de werkdruk belangrijker zijn voor de motivatie van leraren.
Leraren hechtten meer waarde aan professioneel respect, ontwikkelingsmogelijkheden en erkenning van hun expertise dan aan financiële beloning alleen. Schoolleiders benadrukten vooral het belang van duidelijke loopbaanpaden en een goed ontwikkeld personeelsbeleid.
Ook professionele gesprekken binnen de school bleken belangrijk. Leraren en leidinggevenden moeten gezamenlijk bespreken wat verschillende functies betekenen, welke bijdragen worden gewaardeerd en waarom iemand wel of niet kan doorgroeien. De onderzoekers voegden daarom gezamenlijke betekenisgeving toe als afzonderlijk onderdeel van hun model.
Dat verschil in verwachtingen helpt volgens hen verklaren waarom de functiemix niet overal hetzelfde uitpakt. Beleidsmakers gingen uit van een systeem waarin prestaties en deskundigheid tot promotie leiden. Leraren kregen in de praktijk geregeld te maken met ondoorzichtige procedures en een beperkt aantal doorgroeimogelijkheden. Daardoor werd de functiemix niet altijd ervaren als professionele erkenning, maar soms vooral als een selectieprocedure waarvan de uitkomst moeilijk te doorgronden was.
Landelijk beleid, plaatselijke uitvoering
Een andere spanning zit in de manier waarop het Nederlandse onderwijs wordt bestuurd. De landelijke overheid stelde doelen en stelde geld beschikbaar, maar schoolbesturen en scholen kregen veel ruimte om zelf te bepalen hoe zij functies verdeelden en leraren beoordeelden.
Die lokale ruimte leidde tot verschillen tussen scholen. In scholen met transparante procedures, een professioneel personeelsbeleid en gedeeld leiderschap sloten de bedoelingen van de functiemix beter aan bij de uitvoering. Scholen met minder personele en organisatorische capaciteit hadden meer moeite om heldere criteria en geloofwaardige loopbaanpaden te ontwikkelen.
Ook de verschillende doelen van de functiemix kunnen met elkaar botsen. Het beleid moest individuele leraren belonen, maar tegelijk de samenwerking binnen teams versterken. Een individuele promotie kan professionele ontwikkeling stimuleren, maar kan ook tot concurrentie leiden wanneer collega’s de verdeling niet begrijpen of niet rechtvaardig vinden.
Daarnaast moest één hervorming zowel het lerarentekort verminderen als de onderwijskwaliteit verbeteren en het personeelsbeleid moderniseren. Door deze opeenstapeling van doelen bleef volgens de onderzoekers onduidelijk welk mechanisme voor welke uitkomst verantwoordelijk moest zijn.
Beleidstheorie krijgt een matige beoordeling
Lionaar en Verkroost beoordeelden de redenering achter de functiemix op drie punten: samenhang, volledigheid en aannemelijkheid. Gemiddeld kwam de beleidstheorie uit op ongeveer 2,1 op een schaal van één tot drie, wat zij als een matige beoordeling kwalificeren.
De basisredenering is volgens hen begrijpelijk en theoretisch verdedigbaar. Meer erkenning, professionele ontwikkeling en loopbaanmogelijkheden kunnen leraren motiveren. De beleidstheorie hield echter onvoldoende rekening met verschillen tussen scholen en met voorwaarden zoals leiderschap, vertrouwen, personeelscapaciteit en ervaren eerlijkheid.
De onderzoekers omschrijven de functiemix daarom als een aannemelijke, maar kwetsbare verandertheorie. De analyse laat niet zien dat de functiemix als geheel wel of niet succesvol is geweest. Zij maakt wel duidelijk dat de veronderstelde effecten alleen aannemelijk zijn wanneer scholen over de omstandigheden beschikken die nodig zijn om de hervorming zorgvuldig uit te voeren.
Wat betekent dit in de praktijk?
Voor leraren betekent dit dat een hogere salarisschaal alleen motiverend kan werken wanneer duidelijk is waarop promotiebesluiten zijn gebaseerd. Professionele erkenning, ontwikkelingsmogelijkheden en een eerlijke verdeling van functies en werkdruk wegen volgens het onderzoek zwaarder dan financiële beloning alleen.
Voor schoolleiders en HRM-medewerkers laat de reconstructie zien dat heldere criteria en uitlegbare procedures noodzakelijke voorwaarden zijn. De functiemix kan juist frustratie en concurrentie oproepen wanneer slechts weinig functies beschikbaar zijn of leraren niet begrijpen waarom collega’s wel of niet doorgroeien.
Voor schoolbesturen en beleidsmakers maakt het onderzoek duidelijk dat scholen niet allemaal over dezelfde uitvoeringscapaciteit beschikken. Een landelijk stelsel van gedifferentieerde functies vraagt daarom ook om voldoende leiderschap, deskundig personeelsbeleid, professionele gesprekken en vertrouwen binnen de school.
Bron: Lionaar, F. C. & Verkroost, J. (2026). Reconstructing Causal Reasoning in Hybrid Governance: A Realist Program Theory Evaluation of the Dutch Function Mix, American Journal of Evaluation. DOI: https://doi.org/10.1177/10982140261471089
