Hooge (hoogleraar Beleid, bestuur en governance van onderwijs, UvA) opende met de constatering dat uit de vragen van de Kamerleden al bleek dat doelbekostiging in de voorgestelde vorm geen goed idee is. Interessanter vond zij wat er dan wél moet gebeuren. “Neem dit moment om heel goed na te denken over de sturingsfilosofie voor het onderwijs”, zei Hooge.
De lumpsum blijft vooralsnog de beste optie, maar onder voorwaarden. “Lumpsumfinanciering is tot nu toe de beste manier om het onderwijs te bekostigen, mits die goed wordt ingevoerd en mits de bekostiging toereikend is.” Aan beide voorwaarden is volgens haar onvoldoende voldaan: er kwamen vrij snel na de invoering aanvullende subsidies bij en de totale bekostiging is krap.
De lumpsum rust op vertrouwen. “Je geeft leraren, schoolleiders en bestuurders voldoende middelen en zegt: ga hiermee aan de slag. Zij begrijpen hoe je goed onderwijs moet maken.” Dat ontslaat scholen niet van inhoudelijke verantwoording. Het verlangen van de politiek naar zicht op publiek geld vraagt volgens Hooge vooral om betere beleidsinformatie. “Je hebt geld ergens in geïnvesteerd en maatregelen genomen. Dan is de vraag of het leren van leerlingen, de onderwijsprestaties of het onderwijsaanbod daardoor zijn verbeterd. Dat inzicht kan veel beter.”
Je breekt in op de onderwijsorganisatie
Hooge waarschuwde dat de overheid met gerichte geldstromen steeds verder binnendringt in de keuzes van scholen en besturen. “Met dit soort bekostigingsvoorwaarden breek je in op de onderwijsorganisatie”, stelde zij. “Je gaat je bemoeien met wat lerarenteams en schoolleiders moeten doen, welke keuzes zij moeten maken en hoe zij daarover verantwoording afleggen.”
De doelbekostiging is bovendien bedoeld voor taal en rekenen. “Dat zijn zaken die gewoon uit de basisbekostiging moeten worden betaald. Dat is precies wat al in de lumpsum zou moeten zitten.”
Ehren (hoogleraar Educational Governance, VU) sloot daarbij aan. De discussie is urgent geworden door de recente PISA-resultaten: na jarenlange investeringen in basisvaardigheden blijft de gewenste verbetering uit. “Als we de basisvaardigheden gezamenlijk als een kernopdracht van het onderwijs beschouwen, betekent dit dat de bekostiging daarvoor voldoende moet zijn. Je moet die opdracht niet financieren via allerlei afzonderlijke geldstromen, subsidies en tijdelijke vormen van doelbekostiging.”
‘Geen groot succes’: prestatiebekostiging
“Als je de onderwijskwaliteit wilt verbeteren, zou ik niet onmiddellijk naar de bekostiging kijken”, zei Hooge. “Prestatieafhankelijke bekostiging werkt gewoon niet. Dan krijg je ongewenste neveneffecten.”
Budding (hoogleraar Public Sector Accounting, VU) legde uit dat de lumpsum inputbekostiging is: scholen krijgen een bedrag waarover zij zelf beslissen. Bekostiging op basis van resultaten klinkt aantrekkelijk, maar werkt in de praktijk nauwelijks. “Prestatiebekostiging is, kort samengevat, geen groot succes.” Volgens onderzoek van de OESO laten landen die het zeggen toe te passen, de hoogte van het bedrag in werkelijkheid maar beperkt van prestaties afhangen. Onderwijsresultaten worden bovendien pas na lange tijd zichtbaar.
Voor verbetering van de lumpsum ziet hij meer in het verdeelmodel van het gemeentefonds, waarin gemeenten extra geld krijgen bij structurele kenmerken als relatief veel werklozen of ouderen. “Dat is eigenlijk veel eenvoudiger”, zei Budding. “Het blijft een lumpsum waarover je zelf kunt beslissen, maar bij de verdeling houd je beter rekening met de lokale situatie van een school.”
De hardnekkige behoefte aan grip
Honingh (bijzonder hoogleraar maatschappelijke bestuurskunde, UU) plaatste het debat in een historische context. Begin jaren negentig werd het uitgebreide declaratiestelsel te complex bevonden en werkte centrale sturing onvoldoende, wat leidde tot de lumpsum. Toch verdween de behoefte aan grip niet. “Die behoefte is heel logisch”, zei Honingh. “Het gaat om publiek geld en je wilt weten of dat geld goed wordt ingezet. Maar vervolgens zie je dat de filosofie achter de lumpsum steeds meer wordt ingehaald door de werkelijkheid van alle instrumenten, aanvullende financiering en verantwoordingsmechanismen.”
Zij waarschuwde ook voor overspannen verwachtingen van sturing. Uit haar onderzoek met Ehren naar het onderwijstoezicht bleek dat dezelfde maatregel in verschillende organisaties heel anders kan uitpakken. “In de ene organisatie denk je met extra geld de professionalisering te verbeteren, maar zie je vooral veel papierwerk ontstaan. In een andere organisatie leidt diezelfde maatregel wel tot daadwerkelijke verbetering.” Haar oproep aan de Kamer: vraag bij onderzoek steeds of de bevindingen over de klas, de organisatie of het stelsel gaan. “Het combineren van inzichten uit die drie niveaus is essentieel om verstandige besluiten te kunnen nemen.”
Hooge en Honingh zien ruimte voor rijkere informatie over de keuzes en resultaten van scholen, maar Budding wees erop dat er al zeer veel gegevens beschikbaar zijn. “Wat mij betreft is er eerder een gebrek aan het vermogen om al die gegevens te doorgronden dan dat er te weinig gegevens beschikbaar zijn”, zei hij. Kunstmatige intelligentie kan daarbij helpen, denkt Budding: AI kan financiële en niet-financiële gegevens aan elkaar verbinden en effecten analyseren die pas na langere tijd zichtbaar worden.
Geen geld meer voor tegenvallende scholen?
Moet de bekostiging worden stopgezet als een school na enkele jaren nog altijd onvoldoende resultaten behaalt, vroeg een Kamerlid. Hooge reageerde fel. “Dan heb je leerplicht, je hebt het onderwijs als een van de basisvoorzieningen van het land, en dan ga je het voor straf niet meer bekostigen. Dat is een sturingsfilosofie die ik niet eens legitiem vind.” Volgens haar moet de overheid onderzoeken hoe het onderwijs kan worden versterkt. “Door met de bekostiging te spelen, krijg je geen beter onderwijs.”
Kamerlid Rooderkerk wees op de grote kwaliteitsverschillen tussen scholen. Volgens Ehren komen die mede voort uit de vrije schoolkeuze. “Scholen die in een moeilijkere context werken, met een complexere leerlingenpopulatie of in een regio waar het lastig is leraren te vinden en te behouden, moet je via de inputbekostiging betere voorwaarden geven om die zwaardere opdracht te vervullen”, zei Ehren. Als voorbeeld wees zij op de Engelse Pupil Premium, waarin de leerlingenpopulatie meeweegt in de basisbekostiging.
Op de lerarenopleidingen kan de overheid rechtstreeks invloed uitoefenen, zei Hooge, die al langer pleit voor een soort Rijksacademie voor leraren. “Je kunt veel meer standaardiseren in wat er op het programma staat voor mensen die leraar willen worden, hoe zij worden getoetst en welk niveau zij moeten hebben voordat zij het onderwijs in kunnen”, zei zij. “Het zou niet zo veel moeten uitmaken of iemand in Zeeland, Groningen of een andere omgeving tot leraar wordt opgeleid.”
Ook bij lesmethodes ziet Ehren een zwak punt. “Methodes worden vaak gekocht op basis van aantrekkelijkheid: dit ziet er goed uit, hier kunnen we met werkboeken werken, dit past bij de manier waarop we onderwijs willen geven.” In Engeland worden schoolleiders juist getraind om zelf beredeneerde keuzes te maken. “Het is niet: u moet deze methode gebruiken. Schoolleiders moeten heel goed begrijpen wat kwaliteit is en zelf leren beoordelen wat de kwaliteit van een methode is. Die expertise ontbreekt hier nog te vaak.”
Ook bestuurders moeten zich ontwikkelen
Ook de deskundigheid van schoolbestuurders kwam aan de orde. “Een bestuur met scholen die echt kwaliteitsproblemen hebben, heeft een andere sturingsaanpak nodig dan een bestuur met een groep scholen die het al heel goed doet. Die expertise ontbreekt nog vaak”, constateerde Ehren.
Budding ziet grote verschillen tussen bestuurders in financiële deskundigheid. “Wat ik veel zie in het onderwijs, is dat we het allemaal heel goed en heel netjes willen doen. Dat betekent ook dat we niet altijd al het geld uitgeven dat beschikbaar is.”
