Artikel 23 van de Grondwet maakt deel uit van een onderwijsbestel waarin vrijheid, gelijkheid en overheidsregulering voortdurend met elkaar in evenwicht moeten worden gebracht. Het Nederlandse onderwijsstelsel wordt volgens hen fundamenteel bepaald door zijn grondwettelijke basis. Die probeert “individuele en collectieve vrijheid te verzoenen met gelijkheid en regulering door de staat”. De overheid draagt verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs, maar scholen hebben tegelijkertijd ruimte nodig om vanuit een eigen levensbeschouwelijke en pedagogische visie onderwijs te geven.
Juist dat evenwicht staat volgens de auteurs onder druk. De onderwijsinspectie heeft een sterkere toezichthoudende rol gekregen, scholen moeten meer maatschappelijke opdrachten uitvoeren en de overheid stelt specifiekere eisen aan burgerschapsvorming. Vermeulen en Zoontjens waarschuwen dat daardoor steeds minder ruimte kan overblijven voor scholen en leraren om zelf het onderwijs vorm te geven.
Een oud bestel dat nog altijd functioneert
Artikel 23 vormt sinds de Pacificatie van 1917 de basis van het duale onderwijsbestel. Openbare en bijzondere scholen worden beide door de overheid bekostigd, maar hebben een verschillende juridische positie. Openbare scholen moeten toegankelijk en levensbeschouwelijk neutraal zijn. Bijzondere scholen mogen onderwijs aanbieden vanuit een godsdienstige, levensbeschouwelijke of pedagogische grondslag.
De verzuilde samenleving waarin dit stelsel ontstond, bestaat grotendeels niet meer. Vanaf de jaren zestig werd Nederland individualistischer, pluriformer en sterker geseculariseerd. Veel katholieke en protestants-christelijke scholen zijn daardoor minder uitgesproken confessioneel geworden. Toch is volgens Vermeulen en Zoontjens geen sterke beweging ontstaan om het duale bestel af te schaffen.
Een belangrijke verklaring is de keuzevrijheid die ouders en leerlingen aan het stelsel ontlenen. Zij kunnen kiezen uit verschillende soorten scholen. Daarnaast bestaat waardering voor “de openheid die wordt gecreëerd door artikel 23 van de Grondwet”.
Tegelijk is het onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs minder scherp geworden. Bijzondere scholen zijn vaak alleen formeel nog katholiek of protestants-christelijk, terwijl openbare scholen sinds de jaren negentig veelal zijn ondergebracht in zelfstandige stichtingen. Daardoor staan zij organisatorisch verder van de gemeente af.
De juridische beschrijving van het onderwijs als een strikt duaal of binair stelsel moet daarom worden genuanceerd, schrijven de auteurs. Er is sprake van een “vermenging” van beide delen. Ook publiekrechtelijke en civielrechtelijke elementen lopen steeds meer door elkaar.
Openbaar onderwijs is niet religievrij
Die vervaging betekent niet dat het onderscheid volledig is verdwenen. Openbare scholen moeten nog altijd neutraal zijn. Neutraliteit houdt volgens Vermeulen en Zoontjens echter niet in dat religie en levensbeschouwing uit de school worden geweerd.
Zij spreken van positieve neutraliteit. Openbare scholen moeten aandacht besteden aan de godsdienstige, levensbeschouwelijke en maatschappelijke waarden die in Nederland bestaan. Leerlingen behoren bovendien kennis te maken met de verscheidenheid van die waarden.
“Neutraliteit in het openbaar onderwijs impliceert niet secularisme en de afwezigheid van enig religieus aspect of enige levensfilosofie”, schrijven zij. Positieve neutraliteit veronderstelt juist dat scholen aandacht besteden aan de religieuze en andere waarden in de samenleving en aan de diversiteit daarvan.
Deze uitleg heeft gevolgen voor religieuze uitingen op school. Voor leerlingen van openbare scholen geldt volgens de auteurs geen algemeen of schoolspecifiek verbod op religieuze symbolen, zoals hoofddoeken. Waarschijnlijk geldt dat ook voor leraren. Van leraren mag wel terughoudendheid worden verlangd wanneer zij hun eigen overtuiging uitdragen. De grens ligt waar een leraar zijn religieuze opvattingen te actief uitdraagt en daarmee het neutrale karakter van de openbare school aantast.
Voor gezichtsbedekkende kleding geldt een andere afweging. Een beperking daarvan kan volgens de auteurs worden gerechtvaardigd vanuit didactische en pedagogische belangen. Sinds 2019 geldt bovendien een wettelijk gedeeltelijk verbod op gezichtsbedekkende kleding, dat ook op scholen van toepassing is.
Geen staatspedagogiek
Niet alleen bijzondere, maar ook openbare scholen hebben pedagogische autonomie. Vermeulen en Zoontjens verwijzen daarbij naar het beginsel van de afwezigheid van staatspedagogiek. Dat beginsel verlangt van de overheid dat zij zich niet onnodig mengt in pedagogische praktijken.
Een openbare school mag haar onderwijs bijvoorbeeld baseren op een samenhangende visie op mens en samenleving. Ook kan zij zelf pedagogische en didactische methoden kiezen, zoals montessori- of daltononderwijs. Neutraliteit betekent dus niet dat een openbare school geen eigen pedagogisch profiel mag hebben.
In hun conclusie formuleren de auteurs de grens voor de overheid scherp. De staat kan zich niet mengen in “de inhoud van het pedagogische proces”, de manier waarop leraren leerlingen onderwijzen, toetsen en begeleiden, en de keuze van leermiddelen.
Dat betekent niet dat scholen volledig buiten het bereik van de overheid vallen. De overheid mag eisen stellen aan kwaliteit, bekostiging, toegankelijkheid en andere zwaarwegende publieke belangen. Volgens de auteurs blijft er echter een gebied waarin scholen en leraren zelf beslissingen moeten kunnen nemen.
Onderwijsvrijheid verschuift naar school en leerling
De plaats waar die onderwijsvrijheid wordt uitgeoefend, is veranderd. Sinds de jaren negentig zijn schoolbesturen geprofessionaliseerd en opgeschaald. Besturen hebben vaak meerdere scholen onder zich en richten zich vooral op financiën, grootschalige organisatorische vraagstukken en verantwoording.
Daardoor is afstand ontstaan tussen besturen en hun scholen. Het onderwijs zelf wordt voor een belangrijk deel vormgegeven door schooldirecteuren en leraren. Volgens Vermeulen en Zoontjens ligt de vrijheid van onderwijs daarom steeds meer op het niveau van de afzonderlijke school.
Die vrijheid heeft bovendien een andere functie gekregen. Zij beschermt niet meer uitsluitend het schoolbestuur tegen overheidsingrijpen, maar biedt scholen en leraren de ruimte die nodig is om het recht op onderwijs van leerlingen te verwezenlijken.
Daarnaast verschuift de aandacht van collectieve vrijheid naar individuele onderwijsrechten. Ouders en leerlingen worden sterker gezien als rechthebbenden. De auteurs spreken over een conceptuele overgang van de vrijheid van schoolbesturen naar een “consumentenrecht op onderwijs” van ouders en kinderen.
Die individuele aanspraken gaan vaak samen met een nadruk op gelijke kansen. Tegelijk is de keuzevrijheid van ouders en leerlingen niet altijd effectief, omdat scholen nog enige ruimte hebben om leerlingen te selecteren. Daar ontstaat een spanning tussen de institutionele vrijheid van de school en het individuele recht om toegang tot onderwijs te krijgen.
Ook de discussie over latere selectie in het voortgezet onderwijs plaatsen de auteurs in dit verband. De selectie rond het twaalfde levensjaar leidt volgens hen feitelijk tot een scheiding tussen leerlingen die algemeen vormend onderwijs volgen en vervolgens naar het hoger onderwijs gaan, en leerlingen die een beroepsgerichte route volgen. Pleidooien voor een middenschool bestaan al tientallen jaren. Een fundamentele herziening van het stelsel is volgens Vermeulen en Zoontjens echter “een politiek taboe” gebleven.
Optreden tegen islamitische scholen ‘over the top’
Bijzonder kritisch zijn Vermeulen en Zoontjens over het overheidsoptreden tegen islamitische scholen. Nederland telde op het moment waarop zij hun hoofdstuk schreven 59 islamitische basisscholen en twee islamitische middelbare scholen. Dat is volgens hen een klein aantal in verhouding tot zowel de moslimbevolking als het totale aantal scholen.
In het verleden waren er gevallen van financieel wanbeheer. Tussen 2008 en 2012 ontstonden onder meer affaires over onrechtmatige uitgaven en hoge salarissen. Volgens de auteurs hebben zich daarna echter geen grote bestuurlijke schandalen of ernstige anti-integratieve ontwikkelingen meer voorgedaan.
Hun conclusie is dat het islamitisch onderwijs zich na ongeveer dertig jaar “redelijk goed heeft aangepast aan de Nederlandse bestuursregels”. Zij wijzen ook op onderzoek van RTL Nieuws, waarin islamitische basisscholen vijf jaar achtereen de beste eindtoetsresultaten behaalden wanneer rekening werd gehouden met de sociaaleconomische achtergrond van de leerlingen. De laatste cijfers in die reeks betroffen 2021.
De affaire rond het Cornelius Haga Lyceum krijgt afzonderlijk aandacht. In 2019 waarschuwden de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid en de inlichtingendienst voor salafistische invloed en contacten met een terroristische organisatie. De belangrijkste beschuldigingen bleken volgens de auteurs onvoldoende feitelijk onderbouwd. Ook werd de minister van Onderwijs in verschillende procedures door de rechter in het ongelijk gesteld.
Met name in de Haga Lyceum-affaire ging het ministerie veel te ver
In 2024 oordeelde de rechtbank Den Haag dat de staat ten onrechte een onbewezen beeld had gecreëerd waarin het Haga Lyceum antidemocratische en anti-integratieve denkbeelden zou hebben toegelaten. Dat beeld had ernstige negatieve gevolgen voor de school. De staat moest daarom een schadevergoeding betalen. Vermeulen en Zoontjens formuleren hun oordeel ongewoon direct: “Met name in de Haga Lyceum-affaire ging het ministerie veel te ver.”
Ook de plannen voor toezicht op informeel onderwijs beoordelen zij kritisch. In het wetsvoorstel dat zij bespreken, werd informeel onderwijs zeer breed omschreven als georganiseerde overdracht van kennis, vaardigheden of houdingen aan kinderen van vier tot zeventien jaar. Daardoor konden niet alleen Bijbel- en Koranscholen, maar bijvoorbeeld ook activiteiten bij sportverenigingen en rijscholen onder de definitie vallen.
Christelijke en islamitische organisaties vreesden dat de overheid diep zou binnendringen in hun religieuze verbanden. De auteurs scharen het toezicht op informeel onderwijs onder dezelfde te zware overheidsreactie als het optreden tegen islamitische scholen: “Naar onze mening zijn de reacties van de overheid […] ‘over the top’.”
Burgerschap tussen ideaal en toezicht
Vermeulen en Zoontjens wijzen burgerschapsvorming niet af. Scholen zijn plaatsen waar kinderen met verschillende achtergronden elkaar kunnen ontmoeten en leren samenleven. Het besef groeit volgens hen dat deze taak “niet alleen nuttig, maar zelfs noodzakelijk” is.
Hun kritiek richt zich op de manier waarop de overheid deze opdracht heeft vastgelegd en gebruikt. Sinds 2021 gelden strengere wettelijke eisen voor burgerschapsonderwijs. Scholen moeten aandacht besteden aan de basiswaarden van de democratische rechtsstaat en leerlingen voorbereiden op deelname aan een pluriforme samenleving.
De doelstellingen zijn volgens de auteurs gebaseerd op “verheven idealen”. Toch noemen zij de normen “nogal problematisch”. Burgerschap gaat namelijk niet alleen over kennis van democratie en rechtsstaat of over vaardigheden zoals samenwerken en een dialoog voeren. De opdracht raakt ook aan morele waarden die verschillend kunnen worden uitgelegd.
Politiek en toezicht scholen corrigeren
In de wet is ruimte gelaten aan scholen om burgerschap vanuit hun eigen visie vorm te geven. In de praktijk fungeert de opdracht volgens Vermeulen en Zoontjens echter ook als maatstaf waarmee politiek en toezicht scholen corrigeren. Daardoor wordt de ruimte kleiner om burgerschap als een vrije pedagogische opdracht te behandelen.
Daarbij signaleren zij een constitutionele omkering. Begrippen als democratie en rechtsstaat zijn oorspronkelijk ontwikkeld om de macht van de staat te begrenzen en te controleren. Nu gebruikt diezelfde staat deze begrippen volgens hen om scholen “te controleren en te beperken”.
Ook het gelijkheidsbeginsel krijgt volgens de auteurs een steeds nadrukkelijker morele betekenis. Gelijkheid en respect worden niet alleen onderwezen als juridische en democratische beginselen, maar ook toegepast als normen voor de dagelijkse omgang tussen leerlingen en leraren. Daarmee kan de overheid mede bepalen welke houding scholen moeten uitdragen. Dat schuurt met de vrijheid van bijzondere scholen en de neutraliteit van openbare scholen.
Scholen krijgen steeds meer opdrachten
De spanning wordt groter doordat scholen meerdere maatschappelijke problemen tegelijk moeten aanpakken. De inspectie heeft volgens de auteurs een sterkere toezichthoudende rol gekregen, terwijl de traditionele vrijheid van scholen op het gebied van normen, waarden en onderwijsinhoud onder druk staat.
Tegelijkertijd wordt gewerkt aan curriculumvernieuwing, moeten de basisvaardigheden worden verbeterd, krijgt burgerschap meer nadruk en worden scholen geacht kunstmatige intelligentie in het onderwijs te integreren. Vermeulen en Zoontjens vinden het daarom niet verwonderlijk dat scholen, leraren en besturen zich overbelast voelen.
Geïnstrumentaliseerd door de overheid
Zij hebben volgens de auteurs het gevoel te worden “geïnstrumentaliseerd” voor uiteenlopende doelen van de overheid en andere belanghebbenden. Scholen moeten daarmee tekortkomingen in de samenleving en in gezinnen proberen te compenseren.
Vermeulen en Zoontjens presenteren geen eenvoudige oplossing voor deze combinatie van opgaven. Hun centrale conclusie is dat een essentiële kern van onderwijsautonomie behouden moet blijven. Alleen dan kunnen scholen en leraren de verschillende maatschappelijke en onderwijskundige opdrachten uitvoeren.
Die autonomie is voor hen niet alleen een historisch of juridisch beginsel. Zonder professionele en pedagogische ruimte kunnen scholen, leraren, directeuren en besturen volgens de auteurs niet “de inspiratie en het idealisme” vinden en behouden die voor het onderwijs nodig zijn.
Wat betekent dit in de praktijk?
Voor wetgever en ministerie betekent de analyse dat eisen aan kwaliteit, toegankelijkheid, gelijke kansen en burgerschap moeten worden afgewogen tegen de pedagogische autonomie van scholen. De overheid kan doelen en wettelijke grenzen stellen, maar behoort volgens de auteurs niet te bepalen hoe leraren onderwijzen, toetsen en begeleiden of welke leermiddelen zij gebruiken.
Voor de onderwijsinspectie en schoolbesturen is het onderscheid tussen toezicht op wettelijke kwaliteitseisen en bemoeienis met het pedagogische proces van belang. De auteurs zien een essentiële kern van autonomie als voorwaarde voor scholen en leraren om hun onderwijsopdracht uit te voeren.
Voor openbare scholen houdt neutraliteit niet in dat religie en levensbeschouwing buiten de school moeten blijven. Positieve neutraliteit vraagt juist aandacht voor verschillende overtuigingen. Algemene verboden op religieuze symbolen voor leerlingen passen daar niet bij, terwijl van leraren wel terughoudendheid mag worden verwacht bij het uitdragen van hun eigen overtuiging.
Bron: Vermeulen, B.P. & Zoontjens, P.J.J. (2026). Law and Education: Balancing Between Constitutional Freedoms and Public Principles; Between Plurality and Equality. In G. van der Schyff (red.), The Constitutional Identity of The Netherlands, pp. 173–194. T.M.C. Asser Press. DOI: https://doi.org/10.1007/978-94-6265-779-3_11
