Drie definities komen relatief het gunstigst uit de vergelijking: de definitie uit de sectorrapportages van de PO-Raad en VO-raad, het Zweedse SUHF-model voor het hoger onderwijs en de benadering van de Bill & Melinda Gates Foundation, die is gebaseerd op Activity Based Costing. Toch is geen van deze drie direct ideaal. De kern van het probleem is dat een definitie die goed bestand is tegen strategisch gedrag, niet aansluit bij data die scholen nu al betrouwbaar registreren. Omgekeerd geldt dat de definitie die wél snel uitvoerbaar is, juist gevoelig blijft voor perverse prikkels.
Het onderzoek brengt mogelijke definities van overhead in het funderend onderwijs in kaart en zet de voor- en nadelen daarvan naast elkaar. De hoofdvraag luidde welke definities voor overhead in het funderend onderwijs kunnen worden gebruikt en wat de sterke en zwakke kanten daarvan zijn. De onderzoekers benadrukken dat hun onderzoek niet gaat over de vraag hoe een norm voor overhead eruit zou moeten zien of hoe hoog zo’n norm zou moeten zijn. Het onderzoek beperkt zich tot bestaande definities.
Politieke wens om geld ‘in de klas’ te laten landen
Aanleiding is de politieke wens om meer inzicht te krijgen in overheadkosten van scholen. De motie-Soepboer riep de Tweede Kamer op tot een norm voor het funderend onderwijs. Ook het regeerprogramma van het kabinet-Schoof zette daarop in met de formulering dat geld zoveel mogelijk in de klas moet landen, door heldere normen te stellen voor onderwijspersoneel en overhead.
Volgens OCW ontbreekt op dit moment echter een duidelijke definitie van overhead in het funderend onderwijs. Zo’n definitie is nodig voordat er überhaupt over normen kan worden gesproken. Zonder afbakening blijft onduidelijk welke functies, taken of kosten als overhead moeten worden gezien en welke tot het primaire onderwijsproces behoren.
Voor het onderzoek ontwikkelden de onderzoekers eerst een theoretisch kader. Daarna voerden zij literatuuronderzoek uit naar bestaande definities van overhead. Daarbij keken zij naar wetenschappelijke literatuur, benchmarks en beleidsdocumenten in Nederlandse publieke sectoren, pogingen tot normering in andere sectoren of landen, en richtlijnen van accountants. Ook spraken zij met deskundigen, onder wie vertegenwoordigers van de PO-Raad, VO-raad, de Vereniging voor Onderwijsbestuurders, de Inspectie van het Onderwijs, een administratiekantoor voor scholen in het funderend onderwijs en DUO.
De definities zijn beoordeeld op zeven criteria: eenvoud, stuurbaarheid, substitueerbaarheid, databetrouwbaarheid, databeschikbaarheid, prikkelneutraliteit en beleidsrelevantie.
Overhead is meestal ondersteuning van het primaire proces
Uit het literatuuronderzoek kwamen 23 relevante definities naar voren. Die zijn onder te verdelen in drie hoofdcategorieën: definities op basis van functies, definities op basis van taken en definities op basis van activiteiten.
De inhoudelijke verschillen tussen die definities zijn volgens de onderzoekers kleiner dan op het eerste gezicht lijkt. Vrijwel alle definities beschrijven overhead als functies, taken of activiteiten die het primaire proces ondersteunen. De grootste verschillen zitten in de vraag hoe materiële kosten worden behandeld en waar precies de grens wordt getrokken tussen het primaire proces en de ondersteuning daarvan.
Juist die grens is in het funderend onderwijs lastig te trekken. Een medewerker kan bijvoorbeeld deels direct bij het onderwijs betrokken zijn en deels ondersteunende werkzaamheden verrichten. Ook kan ondersteuning plaatsvinden op schoolniveau of bovenschools. Daardoor maakt het voor de uitkomst veel uit of een definitie kijkt naar functietitels, naar concrete taken of naar feitelijke activiteiten.
De onderzoekers brachten de longlist van 23 definities terug tot een shortlist van tien definities die het meest relevant en onderscheidend zijn voor het funderend onderwijs. Per categorie kwam vervolgens één definitie met relatief de meeste voordelen naar voren.
Sectorrapportages zijn snel bruikbaar, maar niet zonder risico
Binnen de definities op basis van functies scoort de definitie uit de sectorrapportages van de PO-Raad en VO-raad relatief het gunstigst. Die definitie berekent overhead op basis van het aantal fte in indirect ondersteunende en managementfuncties. Het belangrijkste voordeel is dat deze benadering aansluit bij gegevens die DUO nu al verzamelt via de salarisadministraties van schoolbesturen.
Daardoor is deze definitie op korte termijn het snelst toepasbaar. Scholen hoeven niet eerst nieuwe registratiesystemen op te zetten of medewerkers te laten tijdschrijven. Ook is de databeschikbaarheid relatief goed, omdat scholen deze gegevens al moeten aanleveren.
Tegelijk heeft deze definitie duidelijke beperkingen. De databetrouwbaarheid is volgens de onderzoekers niet optimaal, omdat scholen functiegroepen niet altijd op dezelfde manier interpreteren. Bovendien is de definitie kwetsbaar voor strategisch gedrag. Als op een overheadpercentage wordt gestuurd, kan er een prikkel ontstaan om ondersteunende taken onder te brengen bij medewerkers die formeel tot het primaire proces worden gerekend. Ook biedt de definitie nog geen sluitend antwoord op dubbelrollen en materiële kosten.
Taken en activiteiten zijn zuiverder, maar vragen nieuwe registraties
Binnen de definities op basis van taken komt het Zweedse SUHF-model voor het hoger onderwijs relatief gunstig naar voren. Dat model maakt onderscheid tussen kernactiviteiten en ondersteunende processen. Het voordeel daarvan is dat het minder eenvoudig is om via functietitels te schuiven. Daarmee is het model robuuster tegen strategische heretikettering.
Voor toepassing in het Nederlandse funderend onderwijs zijn wel aanpassingen nodig. Scholen registreren hun werkzaamheden nu niet uniform op taakniveau. Om het model te gebruiken, zou dus eerst een vertaalslag naar de Nederlandse onderwijspraktijk nodig zijn, plus een manier om taakverdelingen vergelijkbaar vast te leggen.
De derde benadering, gebaseerd op Activity Based Costing, is inhoudelijk het meest gedetailleerd. De definitie van de Bill & Melinda Gates Foundation laat zien hoe middelen kunnen worden gekoppeld aan concrete activiteiten. Daarmee wordt zichtbaar hoeveel tijd en geld naar onderwijsactiviteiten gaat en hoeveel naar ondersteuning.
Ook hier zit de zwakte in de uitvoerbaarheid. Activity Based Costing vraagt dat personeel tijd en taken per activiteit registreert. Dat levert veel extra administratie op en vergt uniforme afspraken over activiteiten. Bovendien is er geen garantie dat scholen hun activiteiten op precies dezelfde manier indelen, waardoor vergelijkbaarheid alsnog problematisch kan worden.
Geen perfecte definitie
De onderzoekers concluderen dat een perfecte definitie van overhead in het funderend onderwijs niet te geven is. Een ideale definitie zou gebaseerd zijn op taken of activiteiten, omdat die beter zichtbaar maken wat daadwerkelijk ondersteunend is en wat direct met onderwijs te maken heeft. Maar scholen registreren hun inzet nu niet op die manier. Daarvoor zouden zij moeten gaan tijdschrijven of een uitgebreide bottom-up indeling van activiteiten moeten maken. Dat zou juist leiden tot extra administratieve lasten.
Een definitie op basis van functies sluit beter aan bij de bestaande registraties, maar blijft gevoelig voor perverse prikkels. Het gewicht van dat risico hangt volgens de onderzoekers mede af van het gebruik van de definitie. Voor onderlinge vergelijking en gesprek tussen scholen is het risico kleiner dan wanneer de definitie wordt gebruikt voor een harde norm.
Op korte termijn lijkt de definitie uit de PO- en VO-sectorrapportages daarom het meest praktisch. Maar wie die definitie wil gebruiken voor beleid, moet volgens de onderzoekers nog keuzes maken over dubbelrollen, materiële kosten en de betrouwbaarheid van de registratie. Het is ook mogelijk om een nieuwe definitie te ontwikkelen die beter past bij het funderend onderwijs, maar die zou zorgvuldig moeten worden opgebouwd rond afbakening, databeschikbaarheid en uitvoerbaarheid.
Wat betekent dit in de praktijk?
Voor schoolbesturen laat dit onderzoek zien dat overhead niet eenvoudig als één vast cijfer te vangen is. Een definitie op basis van functies is het snelst uitvoerbaar, maar zegt niet altijd precies welke werkzaamheden feitelijk ondersteunend zijn.
Voor beleidsmakers is vooral van belang dat normering begint bij een keuze voor de definitie. Een definitie die aansluit bij bestaande DUO-gegevens is praktisch, maar vraagt aanvullende afspraken over dubbelrollen, materiële kosten en uniforme registratie.
Voor scholen en medezeggenschap maakt het rapport duidelijk dat overhead niet per definitie onwenselijk is. Ondersteunende functies kunnen het onderwijs juist ontlasten. Het gesprek gaat daarom niet alleen over hoeveel overhead er is, maar ook over wat daaronder wordt verstaan en hoe betrouwbaar dat wordt gemeten.
Bron: Karatas, I. H., Gorter, N., Ehrismann, M., Blank, J. & Van Heezik, A. (2025). Definitie ‘overhead’ in het funderend onderwijs. Andersson Elffers Felix en IPSE Studies, in opdracht van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
