Aanleiding voor het onderzoek was de invoering van het Onderzoekskader 2021, het toezichtkader voor primair, voortgezet, speciaal en middelbaar beroepsonderwijs. De inspectie wilde inzicht krijgen in de veronderstellingen die aan haar werkwijze ten grondslag liggen en een basis creëren voor reflectie en verdere ontwikkeling.
Oproep voor extern wetenschappelijk onderzoek
Eerder zijn er drie beleidstheorieën opgesteld op basis van voorgaande toezichtkaders, maar voor het kader van 2021 heeft de inspectie de reconstructie zelf ter hand genomen. Met de publicatie stelt ze de beleidstheorie ook open voor extern wetenschappelijk onderzoek.
De beleidstheorie is tot stand gekomen via een iteratief proces, bestaande uit documentanalyse, expertsessies en een systematisch literatuuronderzoek. Eerst werden de aannames die aan de werkwijze ten grondslag liggen geëxpliciteerd op basis van het toezichtkader en interne referentiekaders.
Getoetst op aannemelijkheid en volledigheid
Vervolgens zijn deze aannames getoetst op aannemelijkheid en volledigheid via vier expertsessies met vertegenwoordigers van verschillende afdelingen van de inspectie. Ten slotte is een systematische literatuurstudie uitgevoerd volgens de PRISMA-principes. Daarvoor werden twee elektronische databases doorzocht, Web of Science en ERIC, wat in totaal 9.990 artikelen opleverde. Na selectie en screening zijn uiteindelijk 45 studies opgenomen: dertien reviews, één gecombineerd review- en onderzoeksartikel en 31 afzonderlijke onderzoeksartikelen.
Het toezicht van de inspectie speelt zich af op drie niveaus: het stelselniveau, het niveau van schoolbesturen en het schoolniveau. De beleidstheorie beschrijft vijf effectketens waarmee het toezicht verondersteld wordt bij te dragen aan kwalitatief beter onderwijs. De eerste effectketen betreft de consultatie over het toezichtkader.
Inspectie hoopt draagvlak te vergroten
De inspectie is wettelijk verplicht hierover te overleggen met vertegenwoordigers uit het onderwijsveld. De verwachting is dat dit draagvlak creëert en daarmee bijdraagt aan een open informatieuitwisseling die noodzakelijk is voor de uitvoering van het toezicht.
Wetenschappelijk bewijs voor dit mechanisme ontbreekt vooralsnog. Onderzoek richt zich vooral op de verwachtingen die uit toezichtkaders voortvloeien en de onbedoelde gevolgen die daarmee gepaard kunnen gaan, zoals een versmalling van het curriculum.
Bewijs voor maatschappelijke opgaven ontbreekt
De tweede effectketen betreft het stelselniveau en gaat over het agenderen van maatschappelijke uitdagingen, zoals dalende leesvaardigheid, inclusief onderwijs of sociale veiligheid. De verwachting is dat dit bijdraagt aan bewustwording en aandacht bij scholen en besturen. Internationaal is het gebruikelijk dat inspectoraten op deze manier relevante actoren proberen te activeren, maar wetenschappelijk bewijs voor de effectiviteit ervan ontbreekt nagenoeg.
Studies uit andere toezichtdomeinen geven wel aanwijzingen dat stelselonderzoek kan bijdragen aan het adresseren van maatschappelijke vraagstukken, maar alleen als het zorgvuldig is gepositioneerd en aansluit bij bestaande ontwikkelingen.
De derde effectketen heeft betrekking op het aanspreken van schoolbesturen op hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van onderwijs en financieel beheer. Wetenschappelijk onderzoek laat zien dat het verband tussen bestuurskwaliteit en onderwijskwaliteit indirect van aard is en dat de relatie tussen bestuur en schoolleider daarin bepalend is. Directe effecten van bestuurlijk toezicht op de kwaliteit van onderwijs zijn in Nederland tot nu toe niet aangetoond.
Schoolleider doet ertoe
Onderzoek naar de relatie tussen financieel beheer en onderwijskwaliteit ontbreekt zelfs geheel. Voor schoolleiders is het bewijs robuuster: reviews en meta-analyses laten consistent zien dat schoolleiders een positief effect hebben op leerresultaten. Het vervangen van een ondergemiddelde directeur door een bovengemiddelde kan de leerwinst van een gemiddelde leerling met bijna drie maanden per jaar verhogen, aldus één van de geïncludeerde studies.
Voor de vierde effectketen, het geven van een onderbouwd oordeel aan scholen en besturen, bestaat het sterkste bewijs. Scholen met een negatief eindoordeel die begeleiding krijgen, laten doorgaans duurzame verbetering zien; herhaalde oordelen ‘onvoldoende’ of ‘zeer zwak’ komen zelden voor.
Intensievere interventies hebben grotere effecten
In twee derde van de gevallen ontvangen scholen na een inspectiebezoek een positiever oordeel. Intensievere interventies, zoals een inspectiebezoek, hebben grotere effecten dan minder intensieve, zoals een waarschuwingsbrief. De effectiviteit hangt sterk af van de professionaliteit en geloofwaardigheid van de inspecteur en van de mate waarin het oordeel door de school als herkenbaar wordt ervaren.
Tegelijk wijst onderzoek op onbedoelde neveneffecten, waaronder strategisch gedrag waarbij scholen zich beter voordoen dan ze zijn, eenzijdige focus op wat de inspectie beoordeelt, en emotionele gevolgen zoals langdurige stress en verlies van professioneel zelfvertrouwen.
Minder toezichtslast doordat stress en voorbereiding wegvallen
De vijfde en laatste effectketen beschrijft het effect van aanvullende aangekondigde en onaangekondigde kwaliteitsinspecties op schoolniveau, een werkwijze die de inspectie in augustus 2022 heeft ingevoerd. De verwachting is dat de verhoogde toezichtsdruk scholen en besturen alerter maakt op de kwaliteit van onderwijs en tegelijkertijd de toezichtslast verlaagt.
Onderzoek naar onaangekondigd toezicht is schaars, maar een eigen pilotonderzoek van de inspectie laat zien dat scholen minder toezichtslast ervaren doordat stress en voorbereiding wegvallen. Tegelijk brengt het praktische nadelen met zich mee, zoals de mogelijke afwezigheid van gewenste gesprekspartners op de inspectiedatum.
Een gebrek aan bewijs betekent niet automatisch dat het toezicht ineffectief is
De onderzoekers concluderen dat de beleidstheorie slechts gedeeltelijk wetenschappelijk is onderbouwd. Ze benadrukken dat een gebrek aan bewijs niet automatisch betekent dat het toezicht ineffectief is. Voor de ontwikkeling van het nieuwe toezichtkader, dat ingaat in het schooljaar 2027-2028, wordt de beleidstheorie beoogd ex durante te formuleren, waarbij wetenschappelijke inzichten en inzichten uit de onderwijspraktijk als twee complementaire pijlers dienen.
De publicatie van de huidige beleidstheorie is bedoeld als uitnodiging aan onderzoekers om de veronderstelde effecten van het toezicht onafhankelijk te toetsen.
Bron: Klerks, M., Kroeze, N. & Moolenaar, N. (2026). Policy Theory of Educational Supervision: The Case of the Netherlands’ Inspectorate of Education. Beschikbaar via SSRN: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=6262019
